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2020年10月芬蘭後端營運的公眾溝通
全國 35% 電力來自核能的芬蘭,在 1994年修訂核能相關法條(Nuclear EnergyAct),確立所有由芬蘭產生的用過核子燃料必須在芬蘭境內進行處理、貯存與最終處置,禁止輸出至國外,同時也不允許他國的用過核子燃料輸入至國內。另外根據該法條,芬蘭的核能發電業者也必須負責所有放射性廢棄物的管理與相關的執行措施與支出,相關的費用也是透過事先收取的方式,成立後端基金,以滿足後續用過核子燃料最終處置場的建廠與營運需求。
在核能發電過程所產生中、低放射性廢棄物的處理與最終處置,以及與電廠內設施的除役和中期貯存的相關措施是由芬蘭的核能發電業者負責,屬於高放射性廢棄物的用過核子燃料,在完成中期貯存後的管理則由芬蘭波西瓦公司(PosivaOy)負責執行。波西瓦公司是由芬蘭兩間核能發電業者Teollisuuden Voima Oyj(TVO)與 Fortum Power and Heat Oy(Fortum),為了可順利進行用過核燃料的深層地質處置而在 1995 年共同成立的用過核子燃料處理專責機構,除了制定最終處置場相關的規劃與選址之外,也負責最終處置場的建設與營運。
芬蘭在 1978 年即開始用過核子燃料深層地質處置場的地質研究,並於 1983 年開始選擇用過核子燃料的處置方式與場址選址流程。根據芬蘭的核能法規,若要設立一座核能設施(包含最終處置設施),申請與審核程序分成 3 個階段,分別為:決策原則(Decision in Principle,DiP)申請、建設執照申請,以及運轉執照申請。在為這座最終處置場提出第一個決策原則階段申請前,波西瓦公司必須先完成相關的「環境影響評估(Environmental Impact Assessment)」。而環境影響評估的結果必須與決策原則的申請一起提交,經場址當地的市鎮同意、管制機構審查、政府確認結果後上呈至國會待批准,即完成決策原則申請階段。
芬蘭用過核子燃料最終處置設施設置流程
「環境影響評估」是為了確認某項建設計畫對環境造成的影響而進行的法定程序。而環境影響評估的另外一項目的,是為了加深與當地居民及全國公民的溝通與對計畫的參與程度,即便是在計畫剛開始的階段。整個環境影響評估為該建設計畫執行者(即波西瓦公司)的責任,評估的內容主要為研究該建設計畫對該地區帶來的影響,研究議題主要有以下幾項:
• 人體的健康、生活條件與舒適程度;
• 土壤、水源、空氣、氣候、植被、生物等之間的相互作用,以及生物多樣性;
• 社區架構、建築、景觀、城鎮景觀,以及文化遺產;
• 自然資源的利用。
另外,環境影響評估並不會受到任何與計畫有關決定的影響,也不會限制公民以其他方式為該建設計畫做出貢獻的機會。環境影響評估是在是否決定頒發執照許可前就必須要執行的程序,主要是為決策提供更多額外的訊息。因此,在芬蘭若要為建設一座新的核電廠或是用過核子燃料最終處置設施提出決策原則申請時,都必須先進行環境影響評估。而若要為新建一座核電廠提出決策原則申請,也必須為該座新建核電廠的用過核子燃料的最終處置提出決策原則申請。
波西瓦公司在 1983 年即開始在橫跨整個芬蘭超過 100 處的地點進行大量的鑽探採樣,對不同地點的地質、水文、地球物理與化學等方面進行了勘查,於 1986年時將候選場址範圍縮小至 5 處,都位於芬蘭的中、南部,並進行初步的場址特性調查。至 1993 年時將候選場址地點縮小至 4 處, 分別為:Eurajoki、Kuhmo、Loviisa 與 Äänekoski,並進行詳細的場址特性調查。在確定 4 處潛在場址後,波西瓦公司在1997-1999 年間正式就用過核子燃料的最終處置開始環境影響評估的程序,並於 1997年為用過核子燃料的最終處置起草一份環境影響評估計畫,所包含的地區為候選場址研究中確立的 4 個潛在處置場場址。
芬蘭這份環境影響評估計畫草案是在大規模的公民參與系統以及公聽會程序下完成。波西瓦公司在 1997 年秋季時,在所有候選場址城市舉辦了多項公開討論活動,同時由多位來自 4 座城市的協會與組織的人員所組成的工作小組,也蒐集了民眾對將來新報告與研究的期望。
這項環境影響評估計畫於 1998 年初結束,計畫內容包含與最終處置場、不同的處置場建設選擇,以及所需執照等相關的基本訊息。而波西瓦公司已將這份環境影響評估計畫上繳至負責的官方機構,即芬蘭當時的貿易與工業部(現為勞動與經濟部)。在對環境影響評估計畫進行審查的同時,也進行了大規模的聽證程序,芬蘭貿易與工業部在 1998 年 6 月時,發表對這座最終處置場建設環境影響評估計畫的聲明,波西瓦公司也將芬蘭貿易與工業部的建議加入該計畫,再根據該計畫執行用過核子燃料最終處置設施的環境影響評估。
芬蘭用過核子燃料最終處置設施自 1983 年即開始場址選址流程(圖片來源:Posiva Oy)
而環境影響評估的最終報告於 1999 年5 月完成,內容包含對不同最終處置方式的可能性,以及有關如何監管該項處置場建設計畫、如何避免該項建設計畫產生不利影響等議題的評估。芬蘭貿易與工業部隨後向民眾公開最終處置場建設計畫的這份環境影響評估報告,並要求相關單位對此發表聲明,除 了 Eurajoki、Kuhmo、Loviisa 與 Äänekoski 等 4 個潛在處置場場址的市政當局之外,還有鄰近城市、環保當局,以及其他參與的單位等。整個環境影響評估流程也在芬蘭貿易與工業部對該最終報告發表聲明後結束。貿易與工業部表示,這份報告非常詳盡、完善,同時也符合芬蘭環境影響評估法令的要求。
波西瓦公司在相關報告中說到,芬蘭這項用過核子燃料最終處置設施的環境影響評估流程,不僅是用來評估某項建設計畫對當地環境及居民的影響,同時也非常注重建設開發者與評估程序中其他參與利益者之間的相互作用,吸引各地區居民的參與,也鼓勵他們提出各種疑問,因而認識到評估的對象。為了實現公眾參與,波西瓦公司透過下列多種方式來進行,其中包括:
• 將與環境影響評估相關的公告發送給各家庭和夏季居民;
• 可在波西瓦公司當地辦事處獲得的資料;
• 公聽會;
• 會心小組(small group encounters);
• 為議會提供資訊及安排討論會議;
• 在相關市政當局為民眾與工會代表成立合作或後續追蹤小組;
• 提供諮詢回饋的展覽;
• 市政諮詢與專題採訪;
• 區域行政規模的討論會;
• 中央行政規模的討論會;
• 報紙專欄討論。
而在評估作業中,波西瓦公司也將當局的審查要求列入考量,其中在他們的聲明中較為核心的有:
• 若不執行處置場建設計畫的評估;
• 比較最終處置數種替代方案技術,並參
考與(波西瓦公司傾向的)最終處置方案相關的影響;
• 各種替代方案中用過核子燃料再取出的可能性;
• 採用適合一般民眾的方式來檢測輻射的影響;
• 在人際的相互影響方面考慮到各個人群團體;
• 以用過核子燃料的數量來決定整個最終處置建設計畫的規模。
波西瓦公司將環境影響評估流程視為一項告知民眾、同時與民眾建立起連結的工具。在早期,各市政當局對在當地建立最終處置場建設均不感興趣,為波西瓦公司面臨到的困境,尤其是各市政當局在這種情況下仍必須就最終處置場的選址採取立場、做出選擇時,情況很可能會就會走向絕對的「否」的結果。而在這種情況下,環境影響評估程序的出現反而讓事情變得方便許多。隨著 1994年環境影響評估相關法案的通過,許多行業將其視為一個不小的負擔,但對波西瓦公司來說卻是一項有用的工具,因為它為各利害關係人參與放射性廢棄物政策與方法的討論,提供了一個合法的途徑。
除了就最終處置設施對社會與環境影響做出實際評估之外,環境影響評估流程也讓可能受最終處置場影響的利害關係人,去左右該建設計畫的規劃與執行。波西瓦公司也決定給予當地利害關係人決定環境影響評估內容的權力,並將專家與當地居民集結在一起,讓專家就相關議題提供專業知識與經驗諮詢,同時也讓當地居民表達這些事實與發現對他們來說代表的是什麼,為最終處置計畫與其替代方案布出一幅連貫的局面。
波西瓦公司在 1997 年時組織了一次大規模的公眾交流活動,活動形式包含了會議、出版物、展覽與民意調查,就民眾希望在環境影響評流程中看到的議題進行訊息收集,波西瓦公司也為此在各候選場址舉辦討論會,並在活動期間收集到的意見作為最終處置計畫環境影響評估流程的基礎。當然在用過核子燃料處理有關的每個議題上都很難達到共識,但是於當地參與活動的民眾普遍讚賞波西瓦公司就相關議題與他們的擔憂進行公開討論。
芬蘭民眾參與用過核子燃料最終處置設施環境影響評估的公眾溝通(圖片來源:Posiva Oy)
芬蘭用過核子燃料最終處置設施的決策原則（DiP）申請過程
儘管當時直接參與活動的人數不多，但民眾對用過核子燃料最終處置議題的興趣明顯開始增加，還成立了第一個支持最終處置設施建立的遊說團體。除了還是有批評波西瓦公司的聲音之外，有越來越多寫給當地報社編輯的信件，告知該座用過核子燃料最終處置設施可能為當地帶來的利益—主要為增加就業機會、來自核能設施的特別稅收與業務產生的收益等。來自Eurajoki 與 Loviisa 兩座擁有運轉中核電廠（Olkiluoto 與 Loviisa）城市的投書者甚至提出了這樣的道德觀點：「在享受核電廠帶來的各種好處後，現在我們也該認清我們對廢棄物的責任。」在其他候選場址之市政當局與居民均反對設立用過核子燃料最終處置設施的情況下，Eurajoki 與 Loviisa 兩個城市卻是完全相反的狀況，民調顯示超過 2/3 的居民願意接納這座最終處置設施，來自Eurajoki 與 Loviisa 市政府的代表也開始
與波西瓦公司進行於當地設立這座最終處置設施有關的商談。
最終， 波西瓦公司於 1999 年 5 月 向政府提出「以 Eurajoki 為用過核子燃料最終處置場場址之決策原則申請」，並於 2000 年 1 月通過芬蘭核能管制機構（STUK）的安全審查、Eurajoki 市議會也以 20:7 的票數通過這項申請，芬蘭政府則於 2000 年 12 月表態支持，芬蘭國會更是在 2001 年 5 月以 159:3 的壓倒性票數，正式批准這項決策原則申請，成為全球第一座獲准建造用過核子燃料最終處置場的國家。在芬蘭國會批准這座最終處置建設計畫的 6 個月後，經濟合作暨發展組織旗下之核能署（OECD/NEA）在2001年11月時，與芬蘭核能管制機構、芬蘭貿易與工業部、波西瓦公司以及 VTT 能源公司，聯合舉辦了一場「芬蘭用過核子燃料最終處置政策的逐步決定」之專題討論會，除了介紹這項決策原則的背景與過程，也透過聚集各界的利害關係人，詳細探討了芬蘭在最終處置設施計畫是如何進行有效的公眾溝通以達到今日的成果、有關用過核子燃料最終處置民眾是否獲得足夠的資訊、整個公眾溝通流程學到的經驗教訓為何，以及公眾溝通有何不足之處可進行加強等。
本刊自這場專題討論會的會後報告統整出幾項重點：
1. 芬蘭核能管制機構因在環境影響評估流程早期就參與其中而備受稱讚，大多數參與這場討論會的利害關係人均認可管制機構的中立性與技術能力，這樣的認可與信任尤其重要。
2. 總體來看，大多數參與這場討論會的利害關係人均認為就最終處置設施計畫有獲得足夠的訊息，有部分甚至表示訊息量過多。會議主持人補充，除了大量的訊息增加了計畫的可信度，及時提供足夠、詳細的資訊也扮演著重要的角色。
3. 大多數參與這場討論會的利害關係人均認可波西瓦公司與當地居民建立起「不間斷對話」的重要性，為最終處置設施計畫奠定了紮實的基礎，以便進行更多訊息的傳遞與討論。
4. 也有評論指出最終處置替代方案訊息的數量與質量均不足，無法進行各替代方案的比較研究，反對方也缺乏相關資訊來源來發展訊息傳遞，還有對其他國家類似的計畫也沒有提供足夠的訊息，為未來可加強的地方。
5. 儘管有部分參與這場討論會的利害關係人覺得環境影響評估流程是一個預設好的情境，但大多數人都認可該流程為一項富有多功能的工具。
6. 讓各利害關係人在參與環境影響評估流程的目的，應在流程開始前就向他們明確表達，環境影響評估在決策過程的作用也非常重要，若評估的權重很小，可能不易說服民眾進行參與。因此，地方與中央政府負有一定的責任，鼓勵民眾去了解整個計畫。
這場專題討論會的主持人在會議最後的評論中表示，自古以來由於受限於自然條件，芬蘭人民在冬日不得不忍受在極其寒冷的環境下生活，無論芬蘭人民在核能議題上的立場如何，他們都知道若能源供應出於任何原因而下降，他們的生活品質會變得如何，這對芬蘭人民來說是一個「攸關生死」的問題。主持人也提到，芬蘭若是位在歐洲的南方，今日的結果或許會完全不同。雖然芬蘭這座用過核子燃料最終處置設施在 2001 年就獲得政府與國會的認可，但波西瓦公司仍需要向芬蘭政府提出建設執照與運轉執照的申請，才可進行工程動工與設施營運。但後來由於 Olkiluoto 與Loviisa 核電廠陸續決定新增核電機組，這也將導致最終處置設施需容納的用過核子燃料數量必須向上調整，每一次的調整波西瓦公司都必須重新走一次決策原則申請的流程（包含環境影響評估流程）。
而芬蘭政府最後也准許最終處置場擴建，處置容量將從 9,000 噸鈾增加至 12,000噸鈾，波西瓦公司隨後在 2012 年底提出最終處置設施的建設執照申請，終於在2015 年 11 月獲得建設執照，開始在地下400-500 公尺深處建造這座全球首座的深層地質處置設施。
參考資料：
1. Posiva Oy. “EIA – the Environmental Impact Assessment Procedure.”
2. Posiva Oy. “Environmental Impact Assessment Report – General Summary.”
3. Posiva Oy. “Expansion of the Repository for Spent Nuclear Fuel – A Summary of the Environmental Impact Assessment Report.”
4. International Atomic Energy Agency. “Solving the Back End: Finland’s Key to the Final Disposal of Spent Nuclear Fuel.”
5. Juhani Vira. “Winning Citizen Trust – The Siting of a Nuclear Waste Facility in Eurajoki, Finland.”
6. OECD/NEA. “Stepwise Decision Making in Finland for the Disposal of Spent Nuclear Fuel.”
出處:核能簡訊第186期
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