2019年11月日本後端營運的公眾溝通

2019年11月日本後端營運的公眾溝通

日本後端營運的公眾溝通

文 編輯室

日本在2000 年6 月初時通過了《特定放射性廢棄物最終處置法》( 簡稱《最終處置法》,必須為用過核燃料再處理過程所產生的「高放射性廢棄物」以及「TRU放射性廢棄物」建立一座深層地質處置設施,以及設立最終處置資金確保機制。由於有法源依據,日本經濟產業省在同年10 月時成立專責法人「日本原子力環境整備機構(Nuclear Waste Management Organization of Japan,NUMO)」,負責推動處置設施的相關工作,以及原子力環境整備促進資金管理中心(Radioactive Waste Management Funding and Research Center, RWMC)負責核能後端基金的營運與管理。

除了為最終處置設立專責機構,日本《最終處置法》也確立了三階段的選址調查程序來進行最終處置場場址的調查。三階段的調查程序,以調查範圍大到小,分別為第一階段的文獻調查、第二階段的概要調查,以及第三階段的精密調查。文獻調查是以該地區過去的文獻資料為主,如是否有活斷層與火山活動的紀錄等,來進行第一階段的評估,排除不適當的地區;概要調查是利用鑽孔取樣的方式,評估該地區地質、地下水的特性與狀態;精密調查則是在該地點開挖地下試驗通道,進行更詳細的調查,確保該處地質足夠穩定、安全的情況下,才可開始最終處置場的建設工程,整個選址調查過程估計需要20年的時間。NUMO 在完成每階段的調查後都會公布當次的調查結果,指出下個階段將著重調查的區域,並詢問各市政當局的意見,若提出申請地區市政當局反對,即使該地點在技術上可建立處置設施,調查作業仍無法進入下一個階段。

過去公眾溝通不落實得到的教訓
在開始建設、營運處置設施前,最重要的工作非選址莫屬,該於何處建設處置設施、又該如何與當地的民眾溝通,讓民眾願意自願於當地設立處置設施,著實是一字難題。NUMO 自2002 年底時即開始公開徵求自願接受於當地進行場址調查的地區,當時僅有位於日本四國高知縣的東洋町在2007 年初向NUMO 提出正式申請,但在該處居民對在周遭進行調查的利弊反應兩極且僵持不下,該申請案也在同年4月的町長選舉輪替後撤回,至今NUMO仍未收到任何自願場址的申請,也無法開始選址三階段的第一階段之文獻調查,2011 年的福島事故也導致選址作業更為艱難。

日本放射性廢棄物分類與處置方式,TRU 廢棄物與高放射性廢棄物必須在地下300 公尺處進行深層地質處置(圖片來源:日本電氣事業聯合會、日本原子力文化財團)

日本經修正後於處置場選址三階段調查程序前新增了「與全國各地國民進行對話」項目,期望能透過加深國民對最終處置的理解,找尋自願設置處置設施的地區,再開始選址流程(圖片來源:NUMO)

由於選址陷入膠著,為確保有效推動最終處置計畫以及取得民眾共識,日本政府在2013 年底時成立相關之部長級委員會與工作小組,對選址作業重新進行審查與改善,經多次研議後在2015 年時宣布修訂後的最終處置基本方針,修改的重點除了重申開發最終處置場為「本世代」的責任之外,也強調日本必須促進全體國民對最終處置的理解,國家(即日本政府)需要帶頭領導最終處置的發展,密切地向各地區政府提供相關訊息並進行對話,也須給予自願接受處置設施的地區相對的福利,國民應對自願接受處置設施的地區居民懷抱敬意與感謝等,開始加強雙向溝通。

先有「對話」才有「選址」
最終處置場選址三階段調查程序也在2015 年公布修正基本方針後稍微做出了修正,在開始選址第一階段文獻調查前先讓政府進行全國科學特性審查,以地圖的方式呈現科學條件合適的地點,並在各地召開相關說明會,主旨在與各地民眾「建立對話」,也希望有地方政府在了解最終處置後自願提出作為候選場址的申請。若有地質合適的地區,日本政府也需要主動向其建言,促請該地區市政當局一同合作,這也是基本方針在修改後所新增的內容。
這份「地圖」在多位專家學者耗時約2年,就候選場址必須具備的條件融合相關學會的情報與意見,來制定基準,並在2016 年的夏天邀請經濟合作暨發展組織核能署(OECD/NEA)進行同儕審查(peer review),確保整個過程與所要求的基準均符合國際標準,隨後完成這份「科學特性地圖」的編制,2017 年7 月由日本經濟產業省公布。

科學特性地圖
由於處置設施將建於深地層中,必須考慮到大量的地質、水文等條件,以及潛在人為無法控制的因素,像是位於火山、活斷層附近,以及地層有隆起、侵蝕,或是地層軟弱等的地區就不符合地質條件,地下有礦物資源等的地區由於未來有可能進行開採,也列入地質不適合的地區。

而每項因素NUMO 都訂有基準數值,如在火山半徑15 公尺內都屬於位在火山周圍,地下水酸鹼值若小於ph 4.8 就屬於酸度過高等,利用準確的數值來定義超過多少範圍即屬於地質不合適之地區。除了區分地質合適與不合適的地區,由於日本現有的玻璃固化體均暫時存放在青森縣六所村的高放射性廢棄物貯存管理中心,未來主要將使用海運的方式將這些高放射性廢棄物運送至最終處置設施,配合短程的陸路運輸,因此還要考慮到運輸工具在一天之內可以移動的時間與距離、運輸途中受到恐怖攻擊等因素,陸路運輸的距離越短越好,因此近沿岸20 公里為最為理想之地區。

總和上述地質與運輸的條件,日本利用4 種不同的顏色來呈現科學特性地圖,只要符合任何1 項地質不適合的條件均以橘色標示,約占全地圖30% 的面積;未來有可能進行挖掘開採的地區則以銀色標示,占全地圖約5% 的面積,兩者均不適合當作處置設施的場址。若沒有符合橘色與銀色等條件,屬於「比較合適」的地區則使用綠色標示,占全地圖超過60% 的面積,而這其中又再分成兩類,分別為靠近沿岸的深綠色以及內陸的淺綠色。

NUMO 對此也作出解釋,這些綠色的地區雖然屬於地質條件「比較合適」的地點,但仍要經過選址三階段程序詳細的鑽孔、開挖等評估,才可確定這些地區是否適合建立處置設施,因此只能說這些區域「有希望」,不是只要是綠色的區域就可在這些地方建立處置設施。NUMO強調,公布科學特性地圖是為了配合在各地召開的說明會,讓全日本國民可藉由這份地圖來了解地質處置,以「在備有科學特性的情況下秉持客觀、公正的立場,即使是不同的讀者來看都可以得出一樣的結論」為目標,找尋可自願接納處置設施的地區。公布科學特性地圖僅是整個最終處置計畫的開始,NUMO 期望能開啟更多、更長遠的討論與對話。

科學特性地圖(圖片來源:日本經濟產業省)

規模逐漸擴大的公眾溝通
自2015 年5 月公布最終處置修改方針起,NUMO 就已開始於日本各地分區進行意見交換會與研討會,表達了「面對面溝通」的重要性, 主題除了與最終處置有關的議題(如介紹最終處置、該如何進行、選擇地質處置的原因與必要性、最終處置方針修正的背景與內容等)之外,還有公布科學特性地圖的目的、公布地圖後對話活動的推動、核能在國家能源配比中的定位、核燃料循環政策等的議題。
2017 年7 月在經濟產業省公布科學特性地圖後,NUMO 即以介紹此地圖為主軸,於10 月開始在全日本各地召開意見交換會,2018 年5 月進而以科學特性地圖中標示綠色的地區為主,開始更大規模
的「有關科學特性地圖 • 對話型說明會」,加深國民對科學特性地圖、高放射性廢棄物最終處置與流程的理解。說明會的參考

資料內容概要如下:
1. 高放射性廢棄物最終處置的流程:
• 日本高放射性廢棄物的來源、數量與處置流程;
• 日本現有核燃料循環相關建設;
• 放射性物質在經由玻璃固化後的放射線劑量與放射性衰變時間;
• 日本放射性廢棄物的分類與處置方法。
2. 關於深層處置:
a. 基本概念:
• 日本地質處置的概念與選擇地質處置的原因;
• 地下300 公尺深處地質特徵;
• 國際間大多採用地質處置與各國處置設施的建設現況;
• 多重障壁的構造,其中的「人工障壁」有:將放射性物質固定於其中的玻璃固化體、外圍的金屬容器、黏土類的緩衝材質,「天然障壁」則是指最外層包覆處置設施的岩盤;
• 地質處置事業的營運流程、各階段營運的地上示意圖與地下透視圖。
b. 選址三階段調查
• 進行地質處置期間需要考慮到的地質環境,如火山與斷層活動、地表侵蝕與隆起、岩盤的性質、地下的溫度、地下水移動的速度與水質等;
• 基於法律的選址三階段調查,分別為文獻調查、概要調查與精密調查,調查的範圍依順序逐漸縮小;
• 選址三階段調查程序中在完成各階段的調查均會公布調查結果,但只要各自願場址的縣市長、村町長在程序中表達反對繼續調查,程序將立即終止。自願的場址也必須完成整個選址流程,才可能進入到設施建設的階段。
c. 風險與確保安全:
• 確保地質處置安全、具體的方式;
• 板塊、火山與斷層活動伴隨的風險與因應方式;
• 地震與海嘯的影響;
• 不合適地質環境特性伴隨的風險的因應方式;
• 假想放射性物質遭外釋(安全性確認);
• 地下水的年代測定;
• 處置設施營運期間地上設施的作業流程與安全對策;
• 運輸時的安全性(海上與陸上);
• 相關技術報告內容與連結;
• 處置設施封閉前、後的安全性評估;
• 處置設施設計工學技術介紹與其他補充參考資料。
3. 關於科學特性地圖;
• 科學特性地圖介紹;
• 最終處置耕耘至今的歷史;
• 範圍涉及全日本的說明會的進行;
• 各種科學特性的考量與地圖編製要件基準一覽;
• 今後處置設施場址選址的流程;
• 科學特性地圖的定位與公布後的行動;
• 社會科學的觀點(從社區角度來看待);
• 地域支援。
4. 關於今後的對話:
• 原子力發電環境整備機構(NUMO)業務介紹;
• 在各地進行的對話活動與國內外技術交流活動;
• 支援能源教育;
• 科學特性地圖公布後的對話活動;
• NUMO 地域共生的理念;
• 建立起處置設施地方自治體與NUMO(包含政府)間「對話」的橋樑;
• 國際間各國對處置設施當地進行溝通與地域共生的實例。

除了將以處置設施的安全為最大優先,NUMO 也強調「地域共生」及「與社會相互信賴」的重要性。由於最終處置場是一項需要長時間營運的設施,NUMO 相信只有支持該地區的發展,處置設施才可穩定運轉,發展的內容包括協助道路與港灣的整修與擴建、地下研究所與技術訓練中心的維護、加強當地醫療、交通與通訊設備,使該地區更適合居住,也會支援當地經濟的發展,增加就業機會等。另外,NUMO 也做出承諾,將在處置設施工程開始前將總辦公室遷至當地,成為該社區的一員,一同為社區的發展作出貢獻。

「有關科學特性地圖•對話型說明會」的講義內容以大量的圖片輔助簡易的文字,免去過多文字與數字導致民眾無法有效吸收,即使在不需要口頭說明的情況下仍可獲得足夠的資訊。
說明會舉行的日期、地點也都公布在NUMO 的網頁,自2018 年5 月開始預計至10 月底,在日本各地舉辦超過80 場的說明會,一週約2-4 場的頻率,除了介紹地質處置之外還有最重要的問答時間,參加者可事先提出問題,當天出席的專家學者也會依序進行回覆。

不同場的說明會還備有小組討論或處置場虛擬實境(VR)體驗,讓出席者可以更進一步的瞭解最終處置。說明會在結束後NUMO也都會將會議當天的開會結果(含問答內容)陸續上傳到NUMO 的網頁上,讓有興趣參加但無法出席的民眾也可稍微理解當天會議進行的情形,前3 個月內舉辦的說明會甚至還可全程觀看影片。

NUMO 的「地質•未來」全日本巡迴宣導車

NUMO 就科學特性地圖在全日本召開大規模的說明會(圖片來源:NUMO)

 

其他溝通管道
除了召開各種說明會與研討會之外,NUMO 也非常注重與下一代的對話,為此設立一系列的活動來進行宣導,其中的「地質 • 未來(Geo Miari)巡迴宣導車」即是NUMO 大力推動的一項,在這台移動大卡車裡面除了有介紹最終處置的小型展覽之外,還可觀看3D 影片、進行手做黏土(處置容器外圍的緩衝材質)小實驗、透過虛擬實境體驗未來處置場內的視野等,宣導車中也會配有專業人員進行解說與互動,希望能讓所有年齡層的參觀者從不同的角度來理解地質處置。「地質 • 未來巡迴宣導車」主要停靠的地點主要為科學博物館、營業用設施與公園,至今已跑遍全日本,範圍橫跨北海道、本島、四國及九州,未來也將隨著對話型說明會一同繼續進行。

另外,NUMO 的技術專家與職員也開始到日本各地的學校與教師團體進行拜訪,透過視聽器材與小型實物操作,講述地質處置與能源環境問題。NUMO 也與教師團體合作,一同開發了給中、小學用
的「高放射性廢棄物」教學教材,用簡單的文字與圖片介紹核能發電廠與家庭、超市、工廠、火力發電廠相同,都會產生廢棄物,但核能電廠所產生的廢棄物因為帶有放射性,必須運送至地下300 公尺深的地方才可安全進行貯存等。NUMO 也編製了教師用的指導教材,為課程提供更完整的資訊與教學計畫,並於每年3 月舉辦專門的研討會,供有興趣、需要的老師進行意見交換與分享。

除了中小學,NUMO 也為大學生開設地質處置相關的辯論課程,課程內容除了會有NUMO 的職員與專業人員主持、介紹地質處置之外,還會進行關於輻射與放射性廢棄物地表貯存的簡報、辯論比賽與相關設施參訪等。

位在北海道北部的幌延地下實驗室(URL)即是相關參訪設施之一,該實驗室的建設工程自2000 年開始,將分成三個階段開挖至地下500 公尺處,目前開挖深度約在地下350 公尺,日本主要為了進行地質處置技術的研發與驗證,以及促進民眾對地質處置的瞭解因而興建,由日本國家原子力研究開發機構(JAEA)所負責營運。因此,除了可親自走進地下實驗室進行參觀之外,為了增進公眾溝通,JAEA 也在該處地表設立「夢的地創館」,進行科普教育,也會定時舉辦學生科學夏令營、公眾資訊教室與年度研究成果發表會等,日本另外一座位於中部岐阜縣的瑞浪地下實驗室也是相同的用途。
由於近幾年社交軟體相當盛行,NUMO也透過YouTube、Facebook、Instagram等社交軟體推廣地質處置,除了上傳地質處置相關的影片,還有轉發與說明會、溝通活動等相關的貼文,期望能更貼近民眾生活,讓更多的民眾可以接觸到這個議題。

結語
日本在過去體驗到溝通失敗導致最終處置無法順利進行的情況下,替選址的程序做出了調整,並強調必須「先有對話才有選址」,NUMO 也因此先把選址擺一邊,開始利用多項管道,讓日本國民理解最終處置以及其必要性,需先藉由有效的溝通建立起雙方的對話與信賴關係,才有機會徵求到自願接受設置處置場的地區,進而開始三階段的選址調查程序,為高放射性廢棄物找到永久的處置地點,盡到本世代的責任。

參考資料:
1. 日本原子力環境整備機構,対話型全国説明会 説明参考資料,https://www.numo.or.jp/taiwa/pdf/map_2018.pdf
2. 日本原子力環境整備機構,PR ライブラリー,https://www.numo.or.jp/pr-info/pr/
3. 日本原子力環境整備機構,エネルギー教育支援サイト,https://numo-eess.jp/
4. 日本經濟產業省,放射性廃棄物について,https://www.enecho.meti.go.jp/category/electricity_and_gas/nuclear/
rw/
5. 日本經濟產業省,科学的特性マップ公表用サイト,https://www.enecho.meti.go.jp/category/electricity_and_gas/
nuclear/rw/kagakutekitokuseimap/
6. 日本電氣事業聯合會,最終処分の取り組み,https://www.fepc.or.jp/nuclear/haikibutsu/high_level/torikumi/
index.html
7. 財團法人核能資訊中心《核能簡訊172 期》

出處:核能簡訊雙月刊180期